دولت با صاحبان کدام «زمین‏‏‌های فاقد کاربری مسکونی» توافق می‌کند؟

دولت از طریق کمیسیون های ماده ۵، با دو هدف به «درخواست تغییرکاربری زمین های غیرمسکونی خصوصی به مسکونی» رسمیت می بخشد؛ مخاطرات احتمالی این اقدام برای «شهرها و شهروندان» چیست؟

کد خبر: ۲۲۳۳۵۱

چهارشنبه - ۲۴ بهمن ۱۴۰۳

دولت هم به جمع «عاملان تغییرکاربری زمین» اضافه شد. وزارت راه و شهرسازی برای اجرای ماده‌ای از برنامه هفتم، پیش‌نویس «نحوه توافق با مالکان غیردولتی زمین‌های فاقد‌کاربری برای صدور مجوز مسکن‌سازی» را به هیات دولت ارسال کرده است. دو نوع مجوز برای این مالکان صادر خواهد شد. نوعی از زمین‌های خصوصی مشمول این قانون نیستند.

کریدور دولتی تغییر کاربری

تغییر کاربری اراضی غیرمسکونی به مسکونی در محدوده داخل و خارج از حریم شهر با رعایت استثناهایی نظیر زمین های سبز برای اراضی بزرگ مقیاس دارای مالکیت‌خصوصی امکان پذیر می‌شود. درحالی که پیش از این کمیسیون ماده 5 تنها محمل قانونی تغییر کاربری اراضی در داخل حریم شهرها بود؛ با استناد به بند پ ماده 50 قانون برنامه هفتم توسعه از این پس کریدوری جدید برای صدور چنین مجوزی در کشور شکل می گیرد. دولت با استناد به این قانون تامین زمین برای ساخت مسکن حمایتی و شهرک سازی را دنبال می‌کند؛ با وجود این عدم توجه به صدور مجوز تغییر کاربری برای زمین های کوچک مقیاس با هدف تامین خانه حمایتی مغایرت دارد. اگرچه به نظر می رسد که این قانون اهداف مترقی را در حوزه ساخت مسکن دنبال می‌کند، اما بیراهه رفتن این کریدرو جدید می‌تواند مخاطراتی را برای شهروندان رقم بزند.

آیین نامه تبدیل بخشی از اراضی غیرمسکونی با مالکیت غیردولتی به مسکونی مطابق بند پ ماده 50 برنامه هفتم در شورای عالی معماری و شهرسازی به تصویب رسید؛ این آیین نامه بر امکان پذیر کردن تبدیل بخشی از اراضی دارای مالک غیردولتی به کاربری های مسکونی تمرکز دارد.

در بند (پ) ماده 50 قانون برنامه هفتم توسعه آمده است: از طریق توافق با مالکان اراضی غیردولتی فاقد کاربری مسکونی با رعایت ماده (8) و تبصره (2) ماده (9) قانون جهش تولید مسکن، قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها و سند آمایش سرزمینی، نسبت به تامین زمین برای اجرای طرح های حمایتی ساخت مسکن یا احداث شهرک های مسکونی توسط بخش خصوصی، تعاونی و عمومی غیردولتی با اولویت تعاونی های مردمی و با رعایت ضوابط راه و شهرسازی اعم از رعایت سرانه های شهری و تامین خدمات زیربنایی و روبنایی موردنیاز و سایر قوانین و مقررات اقدام کنند.

در ماده 8 قانون جهش تولید مسکن آمده است: شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و مراجع ذی صلاح تغییر کاربری اراضی در استان ها، مکلفند حسب اعلام وزارت راه و شهرسازی نسبت به بررسی و تعیین تکلیف خارج از نوبت پرونده های ارسالی ظرف حداکثر دو ماه (یک ماه مراجع ذی‌ربط استان‌ها و یک ماه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران) پس از تاریخ وصول، اقدام کنند.

در تبصره 2 ماده 9 قانون جهش تولید مسکن آمده است: اراضی کشاورزی حاصلخیز (درجه 1 و 2)، جنگل های طبیعی و دست‌کاشت، بیشه های طبیعی، نهالستان ها، پارک ها و ذخیره‌گاه های جنگلی و مرتعی، عرصه های ذخیره ژنتیکی، ایستگاه‌های تولید بذر، حوضه‌های آبخیز زوجی، محدوده ایستگاه‌های پایش و اندازه گیری آبخیزداری، بستر و حریم رودخانه ها و انهار، چراگاه ها و راه های مسیر کوچ ایل‌نشین‌ها و مناطق چهارگانه محیط‌زیستی نمی‌تواند برای ساخت مسکن مورد استفاده قرار گیرد.

کریدور دوم تغییر کاربری اراضی غیرمسکونی

کمیسیون ماده 5 تا به امروز مسوول تغییر کاربری اراضی در کشور بود؛ در تمامی شهرها به استثنای شهر تهران، کمیسیون ماده 5 به ریاست استانداران مسوول صدور مجوز تغییر کاربری بود؛ شهرداری ها و نهادها و سازمان‌های مختلف نیز در این کمیسیون به عنوان یک عضو دارای حق رای حضور دارند. اما در تهران شهرداری مسوول کمیسیون ماده 5 است. در عین حال کمیسیون ماده 5 امکان تغییر کاربری اراضی داخل شهر را در اختیار داشت. به عنوان مثال این کمیسیون امکان تغییر کاربری یک زمین از مسکونی به تجاری، از کشاورزی یا باغ به مسکونی و… را در اختیار داشت. بند پ ماده 50 قانون برنامه هفتم امکانی را ایجاد می‌کند تا کریدوری جدید برای تغییر کاربری اراضی غیرمسکونی در کشور مهیا شود.

به نظر می‌رسد که تدوین کنندگان برنامه هفتم با تصویب این قانون درصدد تامین زمین برای ساخت خانه در مناطقی هستند که با کمبود زمین مواجه است. در حالی که کمیسیون ماده 5 امکان صدور مجوز برای تغییر کاربری اراضی داخل طرح تفصیلی شهرها را دارد؛ این بند قانونی امکانی را فراهم می‌کند که مجوز تغییر کاربری برای ساخت مسکن به زمین های موجود در حاشیه طرح تفصیلی شهر و خارج از طرح تفصیلی شهرها داده شود.

غلامرضا کاظمیان، معاون شهرسازی و معماری وزارت راه و شهرسازی، در توضیح خبر تصویب آیین نامه تبدیل بخشی از اراضی غیرمسکونی با مالکیت غیردولتی به مسکونی مطابق قانون برنامه هفتم توسعه گفت: بند پ ماده ۵۰ برنامه هفتم بر امکان پذیر کردن تبدیل بخشی از اراضی دارای مالک غیردولتی به کاربری های مسکونی تمرکز دارد. در این بند قانونی به مجموعه دولت و وزارت راه و شهرسازی مجوز داده شده است تا امکانی را فراهم کنند تا اراضی با مالکیت غیردولتی در حوزه مسکن استفاده شوند. برای تحقق این قانون لازم بود تا آیین نامه ای تدوین شده و به تصویب برسد. این آیین‌نامه تدوین شده و در شورای عالی معماری و شهرسازی به تصویب رسیده است؛ البته برای تصویب نهایی لازم است که این آیین‌نامه در هیات دولت تصویب شود.

کاظمیان گفت: با توجه به حساسیت موضوع زمین و دغدغه هایی که اعضای شورای عالی شهرسازی دارند، نیاز بود که تدوین این آیین نامه با دقت کافی به لحاظ فنی، شهرسازی و حقوقی انجام شود؛ تمامی دغدغه های ذکر شده در این آیین نامه مدنظر قرار گرفت.

وی ادامه داد: اراضی با مالکیت غیردولتی با کاربری های بزرگ‌مقیاس شهری و فراشهری مشمول آیین‌نامه هستند. اراضی مدنظر شامل اراضی واقع در محدوده شهرها و خارج از محدوده می شوند؛ اما برای هریک طی فرآیندهای جداگانه و اختصاصی تصمیم‌گیری می‌شود. امکان تبدیل این مجوزها باید با رعایت آمایش سرزمینی، رعایت طرح های توسعه و عمران و برای زمین های بزرگ‌مقیاس مهیا شود. البته این تبدیل کاربری باید طی یک فرآیند فنی و حقوقی و طبق بررسی های لازم انجام شود. در عین حال هیچ‌گونه خدمات محله ای مشمول این تبدیل نمی‌شود.

کاظمیان در ادامه تاکید کرد که محدوده محیط‌زیستی، باغات و میراث فرهنگی از این فرآیند مستثنی هستند و وارد فرآیند تغییر کاربری نمی شوند. برای این اراضی قانون مشخص وجود دارد. وی تاکید کرد: در این قانون تاکید داریم که تعادل میان مسکن و خدمات شهری و زیرساختی رعایت شود. تغییر کاربری با درنظر گرفتن تمامی ملاحظات انجام شود و این تغییر کاربری به نحوی باشد که به تامین خدمات و زیرساخت های شهری کمک کند.

معاون شهرسازی و معماری وزارت راه در خصوص مساحت قابل پذیرش در این قانون گفت: در این مصوبه بر زمین های بزرگ‌مقیاس تاکید داریم؛ عدد دقیق پس از تصویب در هیات دولت در شیوه نامه های اجرایی اعلام می‌شود. در عین حال اراضی که به خدمات محله ای و ناحیه ای اختصاص پیدا می‌کند مشمول این قانون نمی‌شود. کاظمیان تاکید کرد: در این آیین نامه و حکم برنامه هفتم توسعه تلاش شده است تا اراضی را که قابلیت تبدیل به مسکونی دارند و مالکیت غیردولتی دارند در حوزه تامین مسکن به کار بگیریم. در این قانون ملاحظات حوزه مسکن، ملاحظات زیرساختی، ملاحظات شهرسازی، ملاحظات طبیعی و اکولوژیک و ملاحظات قانونی به طور دقیق مدنظر قرار می‌گیرد. وی در ادامه تاکید کرد: اراضی مدنظر در این قانون شامل اراضی سازمانی و دولتی نمی‌شود.

اهداف سیاستگذار از الحاق اراضی غیر‌مسکونی

سیاستگذار حوزه مسکن از تدوین بند پ ماده ۵۰ قانون برنامه هفتم توسعه، دو هدف اصلی را مدنظر دارد؛ این اهداف عبارت هستند از تامین زمین برای ساخت مسکن حمایتی و تامین زمین بزرگ‌مقیاس برای شهرک سازی. اگر این طرح به درستی اجرایی شود بخشی از زمین های فریز شده داخل شهرها آزاد می‌شود و این موضوع کمکی مهم به ساخت مسکن ارزان‌قیمت خواهد بود.
اگرچه اهداف مدنظر قانون‌گذار در این قانون مترقی است؛ اما عدم‌اجرای درست می‌تواند مخاطراتی را در مسیر تامین مسکن حمایتی برای اقشار ضعیف یا کاهش کیفیت زندگی شهروندان رقم بزند. درواقع زمانی اجرای این قانون به هدف مدنظر اصابت می‌کند که از سویی بخشی از خانه های ساخته‌شده در این زمین ها به مسکن حمایتی اختصاص داده شود. در عین حال در صدور مجوزهای تغییر کاربری امکان تامین خدمات شهری در محل مورد نظر‌ سنجیده شود تا شهرک و خانه‎ های ساخته‌شده شامل استانداردهای خدمات شهری باشند.

کم توجهی به زمین های کوچک‌مقیاس

بند (پ) ماده 50 قانون برنامه هفتم توسعه تفکیکی درخصوص زمین های کوچک و بزرگ‌مقیاس انجام نداده و از آنجاکه این ماده قانونی به نوعی تسهیل کننده ساخت مسکن حمایتی شمرده می‌شود؛ انتظار می رفت که صدور این مجوز مشمول زمین های کوچک‌مقیاس نیز باشد. با وجود این مطابق اعلام معاون شهرسازی و معماری وزارت راه در این آیین نامه سازوکار تغییر تنها برای زمین های بزرگ مقیاس درنظر گرفته شده است.

درواقع آیین نامه مذکور به نحوی تدوین شده که زمینه انبوه سازی و شهرک سازی فراهم شود. اگرچه اجرای طرح های بزرگ‌مقیاس در ساخت خانه، همواره مورد توصیه کارشناسان بوده؛ اما کم‌توجهی سیاستگذار در ایجاد امکانی برای تغییر کاربری زمین کوچک‌مقیاس جای ایراد دارد. به عنوان مثال اگر فردی دارای یک زمین کوچک‌مقیاس غیرمسکونی در محدوده شهر باشد و از تسهیلات مسکن حمایتی بهره مند نشده باشد؛ این قانون می‌تواند فرصتی را در اختیار وی قرار دهد که با تغییر کاربری زمین خود به مسکونی، صاحب خانه شود.

کدام زمین ها مشمول این قانون می شوند؟

در بند (پ) ماده 50 قانون برنامه هفتم توسعه آمده است که این تغییر کاربری شامل حال اراضی غیرمسکونی می‌شود؛ معاون شهرسازی و معماری وزارت راه و شهرسازی در توضیح زمین های مشول این طرح تاکید کرد که این زمین ها نباید در زمره زمین های سبز باشند. تمامی زمین های داخل محدوده شهری دارای کاربری مشخص هستند؛ بخشی از اراضی واقع در حریم شهرها دارای کاربری و بخشی فاقد کاربری مشخص هستند. این درحالی است که زمین های خارج حریم شهر عمدتا فاقد کاربری مشخص هستند. بنابراین دارندگان زمین فاقد کاربری مشخص در حریم شهرها و خارج حریم شهر در صورتی که بتوانند سایر پارامترهای موردنیاز را اخذ کنند، می‌توانند مشمول این طرح شده و مجوز تبدیل به اراضی مسکونی دریافت کنند. اما در خصوص اراضی داخل حریم شهر طبیعتا مشمول این قانون شدن دشوارتر خواهد بود. اگرچه قانون‌گذار تاکید کرده است که زمین های سبز مشمول این تغییر کاربری نمی شوند؛ اما به نظر می‌رسد که این آیین‌نامه امکانی را فراهم می‌کند تا به استناد تبصره 2 ماده 9 قانون جهش تولید مسکن امکان تبدیل اراضی کشاورزی درجه 3 با مالکیت خصوصی به زمین مسکونی میسر شود. این در حالی است که ماده 9 قانون جهش تولید مربوط به اراضی ملی است. در این شرایط این سوال مطرح است که استناد به این بند قانونی برای اراضی با مالکیت خصوصی چه میزان درست است.

سهم دولت و سهم مالک خصوصی؟

به شکل معمول در مجوزهای تغییر کاربری زمین، شهرداری یا نهاد بالادست صادرکننده مجوز، بخشی از زمین را به مالکیت خود در‌می آورد. به نظر می‌رسد که قانون‌گذار و دولت درصدد است تا از مسیر این کریدور جدید فرصتی را فراهم کند تا از سویی زمین های غیرمسکونی به زمین مسکونی تبدیل شوند و از سوی دیگر سهم دولت از زمین تغییر کاربری داده شده صرف ساخت خانه حمایتی شود.