بررسی و تحلیل ۹ سیاست تامین مسکن در آمریکا طی ۹۴ سال /مسکن دولتی باعث «گسترش محله های فقیرنشین» می شود

امروزه، مسکن عمومی، 1.1 میلیون آپارتمان که حدود 2.1 میلیون نفر از افراد کم درآمد را در خود جای داده است، کمتر از یک درصد از موجودی مسکن کشور را تشکیل می دهد. آژانس های مسکن محلی موظفند آسیب پذیرترین افراد را در مسکن عمومی خود اسکان دهند. متوسط درآمد سالانه برای یک خانوار مسکن عمومی 14753 دلار است.

کد خبر: ۲۱۶۵۵۶

چهارشنبه - ۲۵ مهر ۱۴۰۳

آمریکا طی دوره ۹۴ساله خود از زمان شروع سیاست های اصلاحی برای عبور از بحران رکود، تاکنون حداقل ۹ سیاست برای تامین مسکن را اجرایی کرد، اما این سیاست ها بیش از آنکه مسکن حمایتی برای افراد کم درآمد و کم برخوردار جامعه آمریکا باشد بیشتر شکل دولتی داشته که آن را می توان بیش از هر چیزی ناشی از منابع محدود دولت در سرمایه گذاری دانست که امکان «ادامه ساخت یا عرضه مسکن دولتی» را سلب کرده است. سیاست های مربوط به تامین مسکن دولتی عمدتا منجر به «گسترش محله های فقیرنشین» شد.

اما با وجود چالش هایی که مسکن دولتی آمریکا با آن دست و پنجه نرم می کند، آنچه در تغییر مداوم و بازسازی قوانین مورد توجه قرار می گیرد، پوست اندازی در سیاستگذاری های مسکن پس از بازخوردهای منفی از سیاست های قبلی بود. در واقع، دولت فدرال به منظور بهبود وضعیت بازار مسکن این کشور به ویژه برای کم درآمدها، به طور مداوم در‌صدد اصلاح قوانین قبلی برآمد و این روند تا به امروز ادامه داشت. در شرایط فعلی نیز سیاست های جدید برای عبور از بحران کمبود عرضه و افزایش تقاضا را به  دولت جدید موکول کرده است.

بیش از هر کشور ثروتمند دیگری، ایالات متحده بیشتر به نیروهای بخش خصوصی برای تامین مسکن متکی است. اما ورود دولت به این بخش با سه نقطه عطف شروع می شود. در اواخر دهه 1800، دولت های محلی به منظور تنظیم استانداردهای کد ساختمانی و تنظیم ایمنی مسکن، شروع به تصویب قوانین اصلاحات مسکن کردند. در دهه 1920، شهرها شروع به تصویب قوانین منطقه بندی محلی برای تنظیم استفاده از زمین کردند. ورود فدرال به بخش مسکن در دوران رکود اقتصادی آغاز شد، زمانی که اصلاح طلبان دریافتند که بازار خصوصی نمی تواند مشکلات مسکن کشور را حل کند.  سومین نقطه عطف همزمان با اجرای طرح «معامله بزرگ» برای تنظیم بانک ها و حمایت از وام مسکن به منظور گسترش مالکیت خانه اتخاذ شد و اولین برنامه مسکن دولتی را برای تحریک مشاغل و ارائه یارانه به طبقه کارگر ایجاد کرد.

امروزه، مسکن عمومی، 1.1 میلیون آپارتمان که حدود 2.1 میلیون نفر از افراد کم درآمد را در خود جای داده است، کمتر از یک درصد از موجودی مسکن کشور را تشکیل می دهد. آژانس های مسکن محلی موظفند آسیب پذیرترین افراد را در مسکن عمومی خود اسکان دهند. متوسط درآمد سالانه برای یک خانوار مسکن عمومی 14753 دلار است. بدون مسکن عمومی که ساکنان 30 درصد درآمدشان را می پردازند و بقیه آن را دولت فدرال می پردازد آنها در خانه های افتضاح و بی‌کیفیت بخش خصوصی زندگی می کنند و نیمی یا بیشتر از درآمد خود را فقط برای نگه داشتن سقفی بالای سرشان هزینه می کنند که دائما در معرض تهدید اخراج هستند.

سیاست های 9 گانه مسکن آمریکا

ساختمان های یارانه ای  عمدتا تاریخچه پیچیده و اغلب بد‌نامی در ایالات متحده دارند. در حالی که دهه های اول پروژه ها با استانداردهای ساخت و ساز بالاتر و طیف وسیع تری از درآمدها و متقاضیان مشابه ساخته می شدند، با گذشت زمان، مسکن دولتی به طور فزاینده ای به آخرین راه حل در بسیاری از شهرها تبدیل شد. دلایل متعددی برای این روند منفی ذکر شده است از جمله می توان به عدم موفقیت کنگره در تامین بودجه کافی، کاهش استانداردها و کیفیت و سوءمدیریت در سطح محلی اشاره کرد. اما با این حال، پس از بازخورد منفی از هر سیاستی، دولت با پوست اندازی اقدام به تهیه سیاستی جایگزین در جهت بهبود وضعیت بازار مسکن این کشور کرد.

«وزارت مسکن و توسعه شهری ایالات‌متحده (HUD)» به عنوان مجری اصلی سیاست های حوزه مسکن و توسعه شهری در دولت فدرال آمریکا، عهده‌دار سیاست تامین مسکن از دهه 1930 بوده که طی دوره 94ساله، سیاست ها و اصلاحات گسترده‌ای را در پیش گرفت که در این گزارش به 9سیاست مهم و اثرگذار دولت آمریکا در بازار مسکن این کشور اشاره می شود.

مهم‌ترین سیاستی که دولت آمریکا در جهت خروج از بحران «رکود بزرگ» از دهه 1930 در جهت تامین مسکن برای خانوارهای کم درآمد این کشور اجرایی کرده، سیاست مسکن دولتی با قیمت کمتر از نرخ بازار بوده که به مردم امکان تامین مسکن ارزان تر درون شهرها به جای اسکان در مکانی دور از شهرها را می دهد. مسکن دولتی که هم به منظور خرید برای خانه اولی‌ها و هم کمک اجاره برای افراد کم درآمد اجرایی شد، عمدتا از یک یا چند بلوک متمرکز از ساختمان های آپارتمانی کم تراکم یا پرتراکم تشکیل شده است.  اداره این مجتمع ها برعهده مقامات مسکن ایالتی و محلی است که توسط وزارت مسکن و توسعه شهری ایالات متحده (HUD) تامین مالی می شوند. در سال 2020، یک میلیون واحد مسکونی عمومی وجود داشت. در سال 2022، حدود 5.2 میلیون خانوار آمریکایی نوعی کمک فدرال برای اجاره دریافت کردند.

سیاست مسکن آمریکا را می‌توان به دو دوره خروج از «رکود بزرگ» اقتصادی و دوره سیاست های عصر مدرن و حق برابری تقسیم کرد. در دوره اول اگرچه هدف کمک به میلیون ها نفر برای تامین مسکن ارزان بود، اما به دلیل میراث نژادپرستی و نابرابری، میلیون ها نفر از بهره مند شدن از برنامه های دولتی باز ماندند. در بسیاری از موارد، نژادپرستی و جداسازی به صراحت در قانون ذکر شده بود و در موارد دیگر صرفا در اجرای قانون پذیرفته شده بود.

تاریخچه مسکن عمومی در آمریکا عمدتا در دهه 1930 در طول رکود بزرگ با برنامه های معامله بزرگ (New Deal) آغاز می شود. ناامنی مسکن قبلا وجود داشت، اما رکود، انگیزه سیاسی را برای دولت فدرال فراهم کرد تا به موضوعی که تبدیل به یک بحران شده بود پاسخ دهد. یکی از اولین اقداماتی که برای رسیدگی به بحران رو به رشد مسکن در کشور انجام شد، تصویب «قانون مسکن ملی» بود. قانون مسکن ملی در سال 1937 سیستم مسکن عمومی آمریکا را تاسیس کرد.

مهم ترین پیامد این قانون اعطای یارانه های دولتی به مقامات مسکن محلی در سراسر کشور برای از بین بردن شرایط مسکن ناایمن و غیربهداشتی، جهت ریشه کنی محله های فقیرنشین و تهیه خانه های مناسب، ایمن و بهداشتی برای خانواده های کم درآمد بود. این مدل، دولت فدرال را از پروژه های ساختمانی دور کرد و به سمت وام های حمایتی از مقامات مسکن محلی و دولت های ایالتی سوق داد. سیاست و اداره مسکن عمومی از آن زمان تغییر کرده است، اما قانون مسکن در سال 1937 مدلی را ایجاد کرد که آمریکا امروز آن را اجرا می کند. اما نتیجه این طرح در آن زمان، به دلیل تبعیض آمیز  بودن منجر به تفکیک محله ها و  «تمرکز فقر» و «جدانشینی» بود.

قانون موسوم به «بزرگراه کمک فدرال» در سال 1956، گام دوم آمریکا در جهت سیاست های شهرسازی و تامین مسکن بود.  دهه 50 که نشان دهنده دوران شکوفایی آمریکاست، شاهد رشد اقتصاد بود که منجر به افزایش مالکیت خانه و بهره وری نیروی کار شد. در بحبوحه این رونق بود که کنگره قانون گسترده ای را با عنوان «قانون بزرگراه کمک فدرال 1956» تصویب کرد که بر رشد سریع آمریکا از طریق یک تلاش عمومی عمده سرمایه گذاری تاکید کرد. در حالی که این قانون به ظاهر ربطی به مسکن عمومی نداشت اما تأثیر عمده ای داشت.

در جوامع سراسر کشور این لایحه مجوز ساخت سیستم بزرگراهی بین ایالتی را صادر کرد، یک جاده 41هزار مایلی که برای اتصال شبکه شهرهای کشور طراحی شده است. در تئوری، این لایحه مشکلات اصلی آمریکا را حل می کند، اما در عمل،  ساخت بزرگراه ها  منجر به جابه‌جایی جوامع کم درآمد و  قطع ارتباط آنها با منابع مهم شد. آنها همچنین گسترش حومه ها را تشویق کردند، مناطقی که ساکنان عمدتا سفیدپوست و طبقه متوسط از محله های شهر مهاجرت کردند و جوامع محروم را بیشتر منزوی و جدا کردند.

نقطه عطف سیاست های تامین مسکن آمریکا را باید از زمان تصویب «قانون منصفانه» دانست که امکان تامین مسکن را برای همه فراهم کرد و سیاه پوستان نیز به عنوان شهروندان آمریکایی پذیرفته شده و سیاست محافظت از محرومان برای خرید و اجاره مسکن دولتی بدون تبعیض اتخاذ شد. اما درست از این زمان و با افزایش بیشتر تقاضا برای خانه های دولتی، کمبود منابع تخصیص یافته برای مسکن منصفانه و در نتیجه، کمبود مسکن ملی برای افراد کم درآمد به دلیل محدودیت مالی و سرمایه گذاری دولت خود را نشان داد. مسکن های تامین شده با این سیاست ، با گذر زمان به مشکل «اعتبار مورد نیاز برای بازسازی و سرویس و نگهداری» برخورد کرد.

با ورود بیشتر افراد کم درآمد به بازار مسکن آمریکا و در نتیجه مستاجران بیشتر، برنامه «کوپن مسکن» در سال 1974 با عنوان اصلاحیه بخش 8 قانون مسکن ملی 1937، اجرایی شد. این برنامه، کوپن هایی را به خانوارهای کم درآمد ارائه می دهد تا امکان استیجار از بخش خصوصی،  برایشان فراهم شود. خانوارها حدود 30درصد از درآمد خود را به عنوان اجاره پرداخت می کنند و مابقی هزینه توسط کوپن فدرال پوشش داده می شود. این برنامه توانسته بود، حدود 5‌میلیون از مستاجران را پوشش دهد. اما سه ایراد عمده بر این طرح وارد بود، زیرا اول از همه باعث انتظار طولانی متقاضیان شده بود و به دلیل دسترسی محدود، برخی از صاحبخانه ها این کوپن های دولتی را نمی پذیرفتند. و سومین نقد بر این اصلاحیه این است که فقط یک سوم  افراد کم درآمد را پوشش می داد، از این رو، نیاز به تغییرات بیشتر برای کاهش و رفع تبعیض بود.

این امر دولت را وارد سیاستی جدید و مهم امید 6 یا همان اصلاحیه  تخریب و بازسازی مسکن دولتی (Fairclith)، کرد که براساس آن، به دلیل عدم تامین بودجه کافی، قانونی را برای محدود کردن ساخت واحدهای مسکن جدید در دهه 1990 تصویب کرد. براساس این قانون، دولت تنها می تواند واحدهای جدید را جایگزین واحدهای موجود کند و طبق قانون از ساختن واحدهای مسکونی عمومی بیشتر منع شده است. این قانون، نتیجه فشار اضافی بر سیستمی است که نمی تواند تقاضا را برآورده کند. این اصلاحیه منجر به محدود کردن عرضه و به طور کلی دشوار شدن عرضه مسکن ارزان قیمت برای خانوارهای کم درآمد جدید شد.

یکی دیگر از اقدامات مسکن عمومی دولت آمریکا برنامه کمک اجاره (RAD) توسط وزارت مسکن بود که این برنامه نشان می دهد، چگونه مسکن عمومی از زمان ایجاد آن در اوایل قرن بیستم تغییر کرده است.

این سیاست به منظور جلب مشارکت بخش خصوصی برای پاسخ به تقاضای مسکن مقرون به صرفه با توجه به محدودیت مالی دولت فدرال تهیه شد. یک مطالعه در سال 2010 نشان داد که HUD نیاز به 26 میلیون دلار سرمایه تامین نشده (شامل تعمیرات و نگهداری بسیار مورد نیاز) دارد. برنامه کمک اجاره، برای مهار این روند و اجازه ورود پروژه های خصوصی در کنار پروژه های دولتی برای ساخت مسکن اجتماعی اجرا شد. با این حال، واحدهای جدید با مشارکت بخش خصوصی، منجر به افزایش اتکا به سرمایه گذاری خصوصی شده که ممکن است منجر به محدودسازی مسوولیت های دولت شود. افزایش واحدهای جدید، اگرچه نیاز مالی را برطرف می کند اما اثر درازمدت آن مبنی بر مفید بودن آن هنوز مشخص نیست. البته سیاست‌های مهم دیگر در حوزه کمک اجاره همچون «برنامه کمک اجاره با مدت محدود» در سال 2012 اجرا شد که به تمام خانوارهای کم درآمد یعنی غیرسالمند یا غیرمعلول فرصتی 5ساله برای کمک اجاره ارائه می دهد.

اما شاید آنچه بازار مسکن آمریکا را بیشتر از همیشه با کمبود مسکن دولتی و حمایتی مواجه کرد، اتخاذ قانون تامین مسکن خانوار تک نفره در سال 2013 باشد. با گسترش خانوارهای تک نفره در آمریکا و درآمدهای محدود آنها، سیاست تامین مسکن برای خانوارهای تک‌نفره دنبال شد که دولت به منظور تامین مسکن برای همه، اقدام به پرداخت وام مسکن با نرخ بهره صفر و ایجاد تسهیلات مالی برای افراد کم درآمد کرد. اگرچه این برنامه جدید، منجر به تحرک بازار و افزایش تقاضا شد، اما این رونق مسکن تک خانواری منجر به کمبود شدید عرضه در بازار مسکن آمریکا شد. در واقع ارائه تسهیلات باعث افزایش تقاضا با وجود کمبود منابع شد. در نتیجه، مالکیت خانه برای بسیاری از آمریکایی های کم درآمد و اقلیت دورتر شده است. در نظر بگیرید که از سال 2012 دستمزدها 38درصد رشد داشته است، اما قیمت مسکن در سطح اولیه حدود 160 درصد افزایش یافته است.

دولت فدرال، از طریق برنامه اعتبار مالیاتی مسکن کم درآمد خود که در سال 2012 برای ساخت 90درصد از کل مسکن های اجاره ای یارانه ای در ایالات متحده پرداخت شد، سالانه 6 میلیارد دلار برای تامین مالی 50هزار واحد اجاره ای کم‌درآمد، هزینه می کند. هزینه های هر واحد برای ساخت و‌ساز جدید (2011-2015) از 126هزار دلار در تگزاس تا 326هزار دلار در کالیفرنیا متغیر است.

اما مجموعه این سیاستگذاری ها در رابطه با مسکن عمومی، در شرایط فعلی آمریکا اثرگذار نبود بلکه شرایط را برای یافتن مسکن مقرون به صرفه، سخت تر کرد. بحران مسکن مقرون به‌صرفه با سرعت در وضعیت بدتری قرار گرفت، زیرا همه گیری و کار از راه دور مکان زندگی مردم و نوع خانه ای را که به دنبال آن هستند تغییر داده است. قیمت متوسط خانه در سراسر کشور در مقایسه با درآمد متوسط خانوار افزایش بیشتری یافته است. برآوردها در مورد تعداد واحدهای مسکونی مورد نیاز در آمریکا نشان می دهد که این کشور به 4 میلیون واحد جدید نیازمند است.

بسیاری از قوانین منطقه بندی مدرن از دهه 1980 یا قبل از آن وضع شده اند، اما با گسترش مراکز شهری و حومه ها در کلان شهرها، این موضوع واقعا مشکل تر شده است. همچنین به لطف کار از راه دور، بسیاری از شهرهای کوچک‌تر ناگهان شاهد هجوم مردم از کلان‌شهرهای بزرگ‌تر هستند. مشکل اصلی این است که سیاستگذاران فقط بر راه حل هایی برای افراد با درآمد متوسط تمرکز می کنند که تقریبا نیازی به تامین مسکن مسکن ندارند.

قیمت مسکن از ژانویه 2020 تاکنون 1.5 برابر افزایش یافته است و این روند افزایشی برای اجاره بیش از 20درصد بوده است. اما با وجود این، برخی از کارشناسان سیاست های دولت را مسوول بحران مسکن آمریکا می دانند که خانوارهای کم‌درآمد را از بازار مسکن بیرون می کند. بازار مسکن در حال تغییر است و مقصر واقعی جهش عظیم قیمت مسکن است که توسط مسکن فدرال و سیاست های پولی تقویت شده است، که به طور فزاینده ای، آمریکایی های کم درآمد را از بازار مسکن بیرون می کشد.

این مارپیچ قیمت خارج از کنترل به معنای افزایش رقابت برای خانه های ارزان تر و کمتر است. خریداران با سطح پایین درآمدی به طور فزاینده ای به حاشیه رانده می شوند، زیرا نمی توانند با افراد پردرآمدتر رقابت کنند. این امر باعث شد تا ضربه ای سنگین به کم درآمدها وارد شود. افرادی که قادر به خرید مسکن نیستند در اجاره نشینی باقی می مانند. این موضوع به افزایش اجاره بها کمک می کند، که اکنون در سراسر کشور 20‌درصد افزایش یافته است.

با این حال، دولت بایدن با توجه به شدت یافتن بحران مسکن آمریکا یک برنامه برای کاهش هزینه های خرید خانه و افزایش عرضه مسکن تدوین کرد که شامل یک برنامه دو ساله است و اعتبار مالیاتی 5000 دلاری را برای خانه اولی ها و برنامه های کمکی برای پیش‌پرداخت ها و هزینه ها را فراهم می کند.

علاوه بر این، دولت پیشنهاد کرد که بانک های وام مسکن فدرال، بودجه خود را برای برنامه های تامین مالی خرید، ساخت و بازسازی خانه های اجاره ای و فروش مقرون به صرفه و همچنین کمک به صاحبان خانه های با درآمد کم و متوسط  برای تامین خرید یا بازسازی خانه ها افزایش دهند.